行政专题丨行政处罚案件中违法主体的认定分析 ——以违法建设行政处罚案件为例

作者:杨强来源:本站原创 发布时间:2022-07-07

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一、前言

行政处罚案件中,对适格的被处罚主体进行正确的认定,是保证行政处罚合法有效的先决条件。由于行政管理的领域广泛,行政管理的对象也较为复杂,可以成为行政相对方当事人的主体众多。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条之规定,行政相对人作为行政管理中被管理一方的当事人,其概念中包括了公民、法人和其他组织。

行政执法实践中对行政相对人的认定往往也比较复杂,以违法建设行政处罚为例,其类型复杂多样,有的违法建设行为人同时就是所有权人,有的违法建设行为人与所有权人具有亲属关系,有的违法建设行为人是承租人,还有的违法建筑经过买卖,现所有权人不是违法建设行为人。这也导致各地行政机关及法院在司法实践中对确认适格的被处罚主体均持有不同的态度,存在着同案不同判的情形。在违法建设行政处罚相对人的认定上,有些法院认为应当限于“违法建筑物搭建的行为人”,有些法院则认为行政处罚相对人应是有的认为房屋所有权人对房屋具有管理责任,无论违建行为是否其本人所为,均应承担行政责任。究其根本在于价值选择的分歧,前者着重考虑严格遵循行政法规定,而后者主要是兼顾考虑行政效率。在此,笔者通过检索引用相关同类司法裁判判例,以期就司法实践角度对违法建设行政处罚相对人是否适格问题作简要分析:

二、 相关裁判观点

1.违法建筑物的买受人可以作为行政处罚相对人——厦门市海沧区城市管理行政执法局与杨玉连城建行政非诉纠纷案

【裁判要旨】

违法建筑物的买受人(所有权人)虽不是违法建设行为人,但其是违法建筑的现有使用人、受益人,其所有、管理的房产具有违反规划、物业管理等行政管理秩序的状态,可认为其具有“违反行政管理秩序的行为”,执法部门可以以其作为行政处罚相对人,责令其限期拆除,这符合行政法的比例原则、效率原则。

【相关法条】

《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款  公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。

【案件索引】

福建省厦门市海沧区人民法院(2014)海执审字第47号,选自《人民法院案例选》2015年第3辑。

 

2. 广东高院裁判:违法建筑物的买受人可以作为行政处罚相对人——何丽珠诉佛山市自然资源局行政处罚案行政法

裁判要旨

未办理建设用地审批手续而建设违法建筑,属于非法占地行为。在违法建筑未拆除前,该行为处于持续状态。其间,违法建筑转让给他人的,受让关系不是受让人放任违法行为的存在的正当事由。即便本案中存在其他行政违法行为人,亦不影响对受让人处罚的合法性。

【相关法条】

《中华人民共和国森林法》第十条和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条

【案件索引】

广东省高级人民法院(2019)粤行终1732号

 

3.海南高院裁判:违法建设行为的处罚对象是违法建设者而非利益享受者——张向平诉吉阳区执法局行政处罚案

【裁判要旨】

1)根据《城乡规划法》的规定,违法建设行为的处罚对象是违法建筑的建设者,不是违建利益的享受者。行政机关未对涉案房屋的实际建造人、建造时间等事实做详细调查,即将当事人列为行政相对人,主要证据不足;作出的处罚决定是在未查明事实的情况下错列或漏列行政相对人,属于查明事实不清,主要证据不足。

2)不能仅以被处罚人未提交合法建房手续为由认定其为违法行为人

根据《行政诉讼法》第三十四条规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。第三十七条规定,原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任。据此,行政机关应当对违法建设行为负举证责任,不能仅以被处罚人未提交合法的建房手续为由认定其为违法建设行为人。

【相关法条】

《中华人民共和国城乡规划法(2019)》

第六十四条  未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;

尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;

无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

【案件索引】

海南省高级人民法院(2020)琼行再1号。

 

 

三、现行法律体系下的状态责任

通过上述司法判例及裁判要旨的解读不难看出,司法实践中出现该争议的核心及在于行政行为的对象。一般而言,违法行为往往因人的行为不当而引起,在行为责任的视角下以人为中心,故处罚对象往往是行为作出者,这便是“行为责任”;若引起危害的方式系由物的性质或状态所导致,行政行为以物为对象,则所调整的不是个人的权利义务,而是物的法律状态,至于所有权人是谁,则在所不问。这便是“状态责任”。笔者认为,在二者的理论模式下,违法建筑的承继主体虽然不是违法建设行为人,但其作为现任权利人,有责任消除物之违法状态,使其所属的房产符合行政管理秩序。并且行政机关若责令要求违法建设行为人拆除违法建筑,但因违法建筑已转移,强行要求履行行政决定,无论从行政效率和执法效果而言,均非最佳方案。而要求违法建筑承继主体承担状态责任,拆除并非自己所搭建之违法建筑,另行给予罚款,也有助于提高行政效率,有效遏制违法建设行为,本质上仍符合行政法的比例原则、效率原则。

2021年修订的《行政处罚法》,仍然只对违法行为进行处罚,未进一步明确规定行政处罚中的状态责任。司法实践中,法院虽有相当一部分裁判案例认同权利继受人或者占有人负有拆除违法建筑的义务,但由于立法对状态责任规定未予清晰明确,相关裁判文书中不能为此引用适当的法律依据,导致司法裁判以及行政决定均不能摆脱违背法律保留的嫌疑。而在社会现实日益复杂的当下,若只对违法行为进行处罚,或将不能适应社会生活变化的需要。因此,笔者期望,在重新修订相关法律法规之时或增设相关条款加以明确,以妥当解决行政处罚实践中屡见不鲜的状态责任问题。