涉矿实务||建设项目压覆矿产资源纠纷救济路径之行政诉讼

自然资源部门基于公共利益需要，对矿产资源和土地利用规划作的相应调整，以此达到优先保障公共利益项目建设、限制矿产资源的勘查和开采的目的。因此，压覆矿产资源的纠纷，在不同的用益物权冲突之间，夹杂着行政机关与矿业权人之间的，以公共利益为导向的用途管制的公法关系。虽然对于压覆矿产纠纷主流的救济方式是民事诉讼，但是不能否认行政诉讼在解决此类纠纷中的作用。本文，将通过案例分析的方式，简述如何通过行政诉讼解决压覆矿产纠纷。

一、自然资源行政主管部门出让土地行为违法

案例1：贵州能矿地热投资股份有限公司与都匀市自然资源局确认行政行为违法纠纷

【案号】（2019）黔2726行初3号

【文书摘要】本案系因土地挂牌出让压覆探矿权引起的行政争议。对于矿权的压覆，国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》第四条规定，需要压覆重要矿产资源的建设项目，在建设项目可行性研究阶段，建设意见应提出压覆重要矿产资源申请，由省级国土资源主管部门审查，报国土资源部批准，需要压覆非重要矿产资源的建设项目，在建设项目可行性研究阶段，建设单位应提出压覆非重要矿产资源申请，由矿区所在地行政区的县级以上地质矿产主管部门审查，出具是否压覆非重要矿床证明材料或压覆非重要矿床的评估报告，报省级国土资源主管部门批准。本案中，被告既是地质矿产资源的主管部门，又是国有土地挂牌出让的机关，在对已设置探矿权且探矿权人已建设了矿业设施即地热井的地块进行出让时，未对建设项目压覆矿产资源进行审查，未出具是否压覆非重要矿床证明材料或压覆非重要矿床的评估报告，和报省级国土资源主管部门批准，故该地块的挂牌出让行政行为，违反了上述规定。

案例2：都匀市自然资源局、贵州能矿地热投资股份有限公司资源行政管理:其他(资源)行政赔偿纠纷

【案号】（2020）黔27行赔终32号

【文书摘要】本案中，上诉人挂牌出让GP2018-10号地块压覆被上诉人探矿权的行政行为，已被独山县人民法院（2019）黔2726行初3号行政判决确认违法，应当由上诉人承担赔偿义务。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。被上诉人案涉探矿权土地已被用于相关房地产项目建设，恢复原状已不可能，应当以支付赔偿金的方式进行赔偿。对于赔偿范围和数额，经一审法院随机选定重庆融矿资产评估房地产土地估价有限公司评估，该公司出具评估报告意见为：直接勘查工作成本842.68万元（钻探812.08万元，物探30.3万元，，地形地质测量03万元）；间接勘查工作重置成本252.8万元（842.68万元X30%）；勘查工作重置成本1095.48万元（842.68万元+252.8万元）；基础成本1446.03万元（1095.48万元X效用系数1.32）；探矿权评估价值2009.98万元（1446.03万元x调整系数1.39）。上诉人对该评估范围无异议，仅对间接勘查工作重置成本、基础成本取值系数有异议，认为过高，但未提供证据证明该评估结果违反相应的技术规范以及适用的技术参数具有不合理性。一审判决上诉人按该评估报告确定的探矿权评估价值2009.98万元予以赔偿，并无不当。

上述案例中被告都匀市自然资源局没有查明土地的全部信息，在没有确保拟出让的土地为净地的前提下，将原告贵州能矿地热投资股份有限公司享有探矿权的地块向社会挂牌出让，以至于竞得土地的第三人在该地进行了施工，对原告的探矿权造成了压覆。因此，法院根据国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（下称“386号文”），判决确认被告都匀市自然资源局挂牌出让案涉地块的行政行为违法。其后，贵州能矿地热投资股份有限公司基于已生效的确认违法判决，再次向法院提起行政赔偿诉讼，要求作出违法行政行为的都匀市自然资源局赔偿其损失并获得法院支持。

综上，已失效的386号文中第四条规定了建设项目压覆矿产资源的审批程序以及国土资源部门的职责。同时，137号文对办理建设项目压覆矿产资源审批程序、权限做出了进一步明确规定。在第六条中指出：“凡申请办理土地预审或用地审批的，要按照有关规定，提交省级国土资源行政主管部门出具的未压覆重要矿产资源证明或压覆重要矿产资源储量登记有关材料。否则，不予受理其用地申请。”因此，因自然资源主管部门的出让行为，使受让土地的第三人的施工区域与已设立矿业权的用地范围发生重叠，产生压覆行为，矿业权人矿业以该自然资源行政主管部门为责任主体，提起行政诉讼中确认违法之诉，并通过行政赔偿获得救济。

二、自然资源行政主管部门不履行法定职责

根据137号文及自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）（自然资规〔2019〕7号）等相关法规，都明确了自然资源行政主管部门对建设项目压覆重要矿产资源的审批责任。

压覆矿产审批作为行政许可具体行为，存在“准予”或“不准予”压覆决定的情形：

1、在“不准予压覆决定”的情形中，建设单位即申请人可以通过行政复议请求相关机关决定批准压覆行为，或提起行政诉讼，请求法院判决行政主管部门批准压覆行为，以达到救济目的。而在此种情形中，被压覆的矿业权人通常不会对该决定有异议。

2、在“准予压覆决定”的情形中，因为建设单位作为申请人，其诉求是获得支持的，因而不存在需要救济的情况。此种情形下，主要是被压覆的矿业权人对该决定不服，而需要寻求救济。但是司法实践中极少有此类案例，因为，根据压覆矿产的审批流程，当自然资源行政主管部门作出是否准予压覆的决定之前，矿业权人已经与建设单位签订了同意压覆意向书或者补偿协议。除非自然资源行政主管部门在建设单位未提交签署意向书或协议的情况下，就作出准予压覆的决定。

案例：金寨县金龙矿业有限责任公司与安徽省自然资源厅资源行政管理:地质矿产行政管理(地矿)纠纷

【案号】(2020)皖0191行初49号

【文书摘要】本案的争议焦点是：被告安徽省自然资源厅是否负有责令第三人安徽金沙钼业有限公司编制《建设项目压覆重要矿产评估报告》并与原告金寨县金龙矿业有限责任公司签订补偿协议的法定职责？《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）第四条第（一）款的规定，建设项目选址前，建设单位应向省级国土资源行政主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况，各级国土资源行政主管部门应为建设单位查询提供便利条件。不压覆重要矿产资源的，由省级国土资源行政主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明；确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。据此，建设单位应在建设项目选址前就拟建项目是否压覆重要矿产资源进行查询；确需压覆重要矿产资源的，由建设单位委托评估并提出压覆重要矿产资源申请，由省级国土资源主管部门审查。即，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告、压覆重要矿产资源审批应由建设单位主动提出申请，如行政相对人不提出申请，行政机关不能主动作出相应的行政行为。

上述案例中，原告金寨县金龙矿业有限责任公司已设立的探矿权因第三人安徽金沙钼业有限公司的建设项目而被压覆，原告认为被告安徽省自然资源厅作为自然资源行政主管单位，“建设项目压覆重要矿床审批"是其行政许可事项，责令第三人编制《建设项目压覆重要矿产评估报告》，并与自己签订《压覆矿产补偿协议》完成报批流程，是被告的法定职责。137号文等虽然规定了自然行政主管部门对于建设项目压覆矿产的审批职责，但该职责是申请则审查，并不能主动作出相应的行为，据此，法院对案例中原告的诉求不予支持。

三、压覆双方无法就补偿达成一致，且不服省级人民政府作出的处理决定

自然资源部2019年12月17日发布《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）。此前，建设单位与矿业权人在压覆矿产补偿协议协商不成时，可以直接向法院提起民事诉讼。然而该征求意见稿却在整个压覆补偿纠纷解决过程中，增加了一个“前置程序”，其规定，矿业权人如不服省级人民政府作出的压覆赔偿处理决定，仅能以省级人民政府为被告提起行政诉讼。

四、结语

国家在法律法规上对矿业权的授予，以及建设项目压覆矿产的审批流程、以及自然资源行政主管部门的责任作出了清晰的规定。对于矿业权人的探矿权、采矿权在被压覆后，矿业权人除了主流的民事救济外，同样也提供了行政复议、行政诉讼在内的行政救济途径，以弥补民事救济所不能覆盖的区域。

不管民事诉讼，还是行政诉讼，矿产资源被压覆的矿业权人能获得的赔偿范围是否仅能主张直接损失？探矿权与采矿权的赔偿范围是一致的吗？下期我们将通过案例，来为大家解答上述问题，请继续关注。