在最高人民法院下发《关于规范行政案件案由的通知》前，行政合同的术语仅存于学术文章中，法律、法规及规章中并未采用行政合同这一术语。据此，我国大陆地区的学者们一度对行政合同是否存在曾有较大的争议。行政合同存在的观点形成通说后，学者们对于如何界定行政合同亦存有不同的判断标准，主要的判断标准有“主体标准”，“目的标准”，“法律关系标准”三种。修订后的《行政诉讼法》虽吸纳了行政合同这一术语，但对该术语并未进行定义。鉴于此，最高人民法院在《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释〔2015〕9号)第十一条条款中对行政合同作出如下定义，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。
我国人大常务委员会近期对《行政诉讼法》进行了大幅度地修订，并将行政合同纠纷纳入了行政诉讼范围，但是修订后的《行政诉讼法》仍未改变单向的诉讼结构，被告仍恒定为行政主体，行政合同相对人无法以被告身份进入行政诉讼程序。修订后的《行政诉讼法》第二条(“公民、法人或者其他组织认为行政主体和行政主体工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”)的规定可以印证上述观点。据此，在我国大陆地区，行政主体与行政合同相对人签订行政合同后，行政主体不履行合同义务或单方变更、终止行政合同的，行政合同相对人可以提起行政诉讼，要求行政主体承担违约责任。但行政合同相对人违约时，行政主体却无法启动行政诉讼程序，要求行政合同相对人承担违约责任。
我国台湾地区《行政程序法》第一百四十八条(自愿接受执行之约定)第一项规定，“行政契约约定自愿接受执行时，债务人不为给付时，债权人得以该契约为强制执行之执行名义”。上述规定除可以弥补行政合同违约时执行力的不足外，结合我国台湾地区《行政诉讼法》第二条(“公法上之争议，除法律别有规定外，得依本法提起行政诉讼”)和第八条第一项(“人民与中央或地方机关间，因公法上原因发生财产上之给付或请求作成行政处分以外之其它非财产上之给付，得提起给付诉讼。因公法上契约发生之给付，亦同”)的规定，还反映出了另外一层意思，即行政合同条款中未载明合同一方当事人存有违约行为的，另一方当事人有权向人民法院申请强制申请，要求违约方承担违约责任或接受合同约定的制裁时，行政合同相对人违反约定的，行政主体不能直接行使行政权力，解除行政合同，追究行政合同相对人的违约责任或向人民法院递交强制执行申请，而需向人民法院提起行政诉讼，方可追究行政合同相对人的违约责任。 该救济途径的优点在于行政合同纠纷中限制了行政主体任意行使行政权力，缩小了合同当事人之间权利的差距，保障了合同履行过程中的公平公证，提升了民众对行政主体公信力的信赖度。 因为修订后的《行政诉讼法》仍未改变单向的诉讼结构，所以有的学者提出，行政合同相对人违约时，行政主体可以启动民事诉讼程序，要求行政合同相对人承担违约责任；亦有的学者提出，行政主体在行政合同中享有优益权(依法选择合同相对方的权利、对合同履行的指挥权和监督权、单方面变更和解除合同的权利、制裁权)，可以单方作出裁定，要求行政合同相对人在限期内履行合同义务，限定期间未履行的，即可向人民法院申请强制执行。笔者认为，上述两种观点与设立行政合同的初衷不符。首先，认为行政主体可以提起民事诉讼的观点没有法律依据，与法理亦不相符。在同一份合同中，若仅因合同主体的不同，出现争议时，充许适用不同的诉讼程序法，将会出现一份合同分别适用两个不同的诉讼程序法的闹剧，且对合同项下事务的认知亦有可能出现南辕北辙的现象，提高行政主体的维权成本；其次，认为行政主体可以径直作出裁定，向人民法院申请强制执行观点的缺陷在于未对行政合同与单方行政行为作出合理区分，行政合同除具有单方行政属性外，还具有双方契约性(行政主体与行政合同相对人均需受合同的约束)。故未经人民法院界定行政合同相对人的行为是否构成违约时，行政主体单方作出裁定，并向人民法院申请强制执行的行为显然侵害了行政合同相对人的合法权益。另外，设立行政合同的初衷是为了减低行政主体对个人进行单方命令的行政安排，以协商的方行政式提出要求和义务，从而减少因双方利益和目的的差异而带来的对立性，有利于化解矛盾，创造和谐社会。 从我国台湾地区的立法经验上看，行政合同纠纷救济途径的构建主要有两个方向：一是缔结行政合同时，约定一方违约的，守约方可以向人民法院申请强制执行;二是通过提起行政诉讼程序来确保行政合同的履行符合法律要求。因此，为了解决我国大陆地区行政合同相对人违约时，行政主体拟提起行政诉讼程序时却无法可依的尴尬状态。笔者认为，应考虑重新修订《行政诉讼法》。重新修订《行政诉讼法》时，建议设置以下救济途径： 第一种方式，拓展诉讼主体资格，建立双向结构的诉讼制度。即行政诉讼的被告一般情况下是行政合同案件中的行政主体。而在行政合同相对人不履行合同约定或部分履行合同约定义务时，行政主体亦可以作为原告对行政合同相对人提起诉讼，要求行政合同相对人承担赔偿损失、继续履行、恢复原状、支付违约金等责任。另外，在设置双向结构的诉讼制度时，建议将反诉制度亦纳入修改范围之内。 第二种方式，在执行篇章中增设约定执行制度。行政合同当事人协商一致情形的，可以设立执行约定，即在行政合同中约定，行政合同一方当事人不履行合同义务或不完全履行合同义务时，一方可以向人民法院申请强制执行，要求合同违约方履行合同义务或承担合同约定的违约责任等。 除通过重新修订《行政诉讼法》增设行政合同的救济途径外，笔者认为还可以借鉴我国台湾地区另行设立《行政程序法》的立法模式，制定完备的《行政合同法》，并在《行政合同法》设立第三种救济方式，即设立行政合同仲裁制度。该依法设立仲裁机构系独立的第三方，不接受行政主体指导，独立审查行政主体与行政合同相对人因行政合同而引发的纠纷。行政主体与行政合同相对人均有权向行政合同审查机构提起仲裁，要求一方承担违约责任或合同无效时，要求承担缔约过失责任等。 在我国大陆地区日常生活中，大量行政合同出现已是不争的事实，行政合同的术语也早已从原法理层面的探讨上升到了法律层面的高度。因此，行政合同纠纷救济途径的构建已刻不容缓。目前而言，我国大陆地区行政合同立法方面若单纯借鉴大陆法系国家相关经验，颁发《行政合同法》的方法可能会耗时较长，不利于解决目前因行政相对人违约而引起的行政合同纠纷案件。笔者建议，理想的模式是先行修订《行政诉讼法》。先行修订《行政诉讼法》意义在于可以快速为解决行政主体拟提起行政诉讼程序时却无法可依的尴尬状态，同时又为行政合同法律制度的修改、补充和完善留下了余地和空间。[1]杨解君，陈咏梅.中国大陆行政合同的纠纷解决：现状、问题与路径选择.行政法学研究.2014 年.[2]王国勇.行政合同与仲裁救济的契合与浅思.光明网.2012年.[3]刘妤.完善我国行政合同救济制度之构想.法治.2011年.[4]江必新.中国行政合同法律制度：体系、内容及其建构.中外法学，2012年.
