PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 PPP模式是政府进行基础设施建设或开展公共事业的一种新型的融资方式，政府可以借助PPP模式减轻其财政压力，社会资本也可以通过PPP模式参与公共基础设施建设并获得回报。PPP主要合作方式是社会资本通过投融资建设、经营管理或按需求提供服务的方式投入PPP项目，而政府部门则以让渡收费权、支付可行性缺口补助或政府付费的方式给予社会资本合理的回报。通常，PPP模式下由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管。具体操作形式上，PPP模式可采用委托运营（O&M）、管理合同（MC）、租赁-运营-移交（LOT）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等。 2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。 2014年，国务院、发改委、财政部相继出台了各项支持PPP模式的政策。至此，PPP模式开始进入全面发展阶段。根据相关资料显示，基建投资仍是2015年稳增长重要抓手,预计基建投资增速维持在2014年20%左右的高水平。根据基建投资与政府融资需求的关系,预计2015年地方政府总融资需求约2.7万亿。2015年实行积极财政政策,预计目标赤字率升至2.5%,而GDP增长率降至7%,故总财政赤字约1.63万亿。扣除中央财政赤字后,预计新发地方债规模升至7327亿,考虑到期量1714亿,新增地方债规模约5613亿。据此仅2015年PPP模式下融资规模就高达2.1万亿。由此可见，PPP模式的发展空间非常广阔。 虽然PPP模式得到中央认可，其发展前景广阔，但在推广过程中仍有许多阻碍。第一，大多数地方政府和社会投资者对PPP缺乏认识，实践经验不足。我国早在1995年就有接触PPP，全国普及推广的时间却从2014年开始。目前，我国大多数地方政府和社会投资者对PPP模式的认识只停留在中央发布的指导性文件和部分学者撰写的论文上。然而，PPP模式的复杂不是文件、文章可以详尽的，这是因为PPP模式参与主体众多、利益需求差异性较大，交易模式复杂、交易形式多样，风险点较多、项目专业性较强。其二，法律保障体系尚不健全。近几年，国务院、财政部、发改委密集性地出台了一系列与PPP模式相关的文件，但这些文件还未形成一个完整的法律保障体系，大多数属于部门规章或政策性文件，在PPP模式运作过程中仍存在很多法律空白。其三，社会资本对地方政府的信用评价较低。以往，部分地方政府为加快当地基础设施建设，有时会签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府却又难以履行合同义务，这样不仅危害合作方的利益，也损害了政府信誉。其四，许多隐藏的风险难以识别。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益，在项目运营过程中，可能会因各种因素导致成本和价格的变动，因而遭受公众的反对，这种社会性影响有可能导致原PPP项目合同被迫变更或终止。 综上，首先要看到PPP模式在我国发展的空间，其次要认识到PPP模式在我国发展的阻力。律师作为PPP项目参与者，应该为我国的PPP模式发展做出一定贡献，既要充分研究现有的法律规定，协助政府和社会资本良好的运作PPP项目，也要积极探究我国PPP模式存在问题和法律上的空白，积极建议和广发论文，为探寻具有中国特色的PPP模式出谋划策。 根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的规定，PPP项目共有以下几个阶段组成：项目识别—项目准备—项目采购—项目执行—项目移交。以往律师参与BOT项目过程中，主要是在项目的准备和采购、执行的阶段，服务的内容主要是项目合法性审查，草拟审查项目合同，法律风险评估，尽职调查等常规性法律服务。但笔者认为，律师除了前述常规性法律服务外，还应积极创新，寻找新的法律服务点，以扩大律师的增值服务。 项目识别和遴选阶段的任务是要评估项目是否达到物有所值的评价指标。不论项目的发起人是政府还是社会资本，其最主要任务就是挖掘项目的社会价值和经济价值。在这个阶段，主要的创新点是与PPP各参与主体共同探寻项目开发的价值空间，并在寻找出项目的利润源泉的同时，律师提供法律论证意见，确保项目利润获取的合法性。只有项目利益的合法性得到法律认可后，才能够在项目实施过程中满足社会资本投资回报的需求，保证高质量的公共服务的持续供给。下面，通过举例的方式详细说明。 一个非营利性的公园开发项目除了政府付费模式外，还可以尝试寻找与项目有关联且可产生经济收益的权利。例如，公园名称可以开发出一个能转让的冠名权，公园常用的灯具可以开发出一个公园灯具特许专营权（获得该权利的灯具公司通过公园灯具的特殊设计、安装、标示来充分展示自身的品质和形象，实现有经济价值的实体广告展示效果）。开发出新收益权后，律师需要分析该项收益权的合规性，如果在现有法律上有一定限制，应在法律许可的框架下寻求突破，或是对该项权利做出适当调整。同时深入分析该项收益权是否存在法律变更的风险，并在设计项目交易模式时将该风险做到合理的分配。在开发新收益权时还需兼顾社会利益，对新开发的收益权做出适当限制，比如说公园的冠名权不能使用有损国家和政府名誉或有违公序良俗的名字。 项目准备阶段，核心的工作是编制项目实施方案。其中，项目交易结构的设计与项目公司SPV的组建又是整个PPP项目实施方案的核心。在这个阶段，律师的服务创新应突破以往作为一个交易结构陈述者的定位，将律师提升到一个交易结构设计者的高度。律师设计PPP项目交易结构时，要充分遵循政府与社会资本共同经营、共享利益、共担风险的原则。这正是PPP模式有别于以往政府单纯购买服务的模式。为此，在PPP项目合同设计起草时，应巧妙地将政府代表的公共利益与社会资本代表的私人利益捆绑在一起，即社会资本盈利与项目建设质量、公共服务质量挂钩。同时将政府投入成本与项目盈利挂钩，以促使双方共同进退。在权利义务及风险的分配上，应根据项目特点、各方利益区别对待，避免形式上的公平。例如在义务分配上，政府方多承担一些与其职权关联的行政审批办理义务，社会资本方多承担一些市场经营性的义务，这便于项目更高效的运行。在风险分配上，政府方多承担一些与政策、法律变更相关的非市场风险，社会资本方多承担一些与项目融资、建设、运营相关的市场风险，以便承担风险方在风险控制、风险获利方面更为优势。 项目公司SPV的组建形式是双方合作模式的一个具体表现，公司治理结构的设置无不体现双方合作的方式。律师在起草公司章程时，应对公司治理结构进行合理的设计，使之与PPP合作模式相吻合。 律师在公司治理结构设计时，应充分保障社会资本方对于SPV公司的经营权，避免公司治理过程中含有较浓的行政管理色彩，只有这样才能充分发挥社会资本方的创造性、积极性。通过社会资本方丰富的市场运作经验，将PPP合作项目的效益发挥到最大，但社会资本方自身利益最大化是其本质所在，为了有效防止社会资本方因为利益最大化而损害公共利益，及时有效的监督机制必不可少。这种监督机制不能只局限于外部和事后。因此，需要通过SPV公司治理结构的设计，将政府方的监督和介入推进至项目公司决策、执行阶段，让政府及公众能及时了项目的运行情况，并有效地防止社会资本方利用项目公司经营权损害公共利益的行为。 PPP模式是一种新型的项目融资方式，是国家提倡和鼓励的。项目公司能否成功融资到项目运作资金决定了整个PPP项目成败。在这个关键时段，律师不能局限于尽职调查及法律文书的出具，还应将服务范围扩展到融资方案的设计和创新。 在设计项目融资方案时，除了采用传统的银行贷款、发行股票或债券方式外，还可以选择新型融资方式，例如资产证券化、PPP项目基金、发行永续债等，但这些融资都须严防企业债务向政府转移，不得将政府及其部门作为融资的直接债务人和担保人。在融资方案的设计中，要避免融资债务与政府关联的可能，并在项目公司与政府之间设立一道防火墙。 项目经营管理过程中，不论是采取项目公司运营的方式，还是采取专业运营商负责管理的方式，项目提供的公共服务能否满足项目合同要求与公共需求是检测PPP项目经营好坏的唯一标准。因此，结合项目合同要求与公共需求设计出一个合理的公共服务质量评价体系可以成为律师服务中的一个新亮点。 公共服务质量评价体系不仅关系到政府方的项目目的能否实现，也关系到社会资本方的投资回报如何计算。因此在项目经营过程中，律师要设计出一个PPP各方都认可的公共服务质量评价体系。该评价体系一要客观，尽量排除评价人员的主观判决，杜绝腐败空间的存在。二要公平公正，既不过于严苛也不流于形式。三要具有可操作性，评价流程不过于繁琐。 项目移交是政府与社会资本合作的最后一道环节。这一环节里，律师的创新服务分别是项目实施方案中移交程序的设计和项目移交过程中问题的防范与处理。 律师在设计移交程序时，一是要准确地划定移交范围，二是要合理地划分移交时段。移交时段的划分，不能简单地以资产移交为结点，而是应以资产移交为界点。移交前期阶段，应包括资产和权力移交清单的制定，资产状况的评估，项目状况的测试。移交中期阶段应包括资产的过户，合同和技术的转让，风险转移节点的划定，移交后期阶段应包括项目移交前遗留下问题的处理，潜在问题的负责期限。 在移交过程中，律师除了起草、审查项目移交的法律文书外，还需协助PPP各主体之间做好项目债务的处理，包括项目债务的界定、分配、转移。在原项目人员安置方面，需从合法与和谐的角度制订人员安置方案，若发生劳动争议纠纷，应好尽量运用非诉方式妥善解决。当然，其它类的纠纷也应尽量采取协商或调解方式处理，确实需要进入诉讼程序，服务律师应提前为客户收集准备相关资料和证据。 笔者认为，PPP模式下律师服务的创新，必须突破纯法律的服务观念，充分认识到律师属于综合性、实践性人才，能够将法律知识、经济金融知识、实践经验充分结合。 因此，商业模式中涉及权利义务划分和风险分担的交易结构、投融资方案、多方运作程序等领域，律师都可以参与或主导设计，从而拓展律师在PPP模式下的服务空间。 1、天拓咨询：《我国PPP市场发展前景分析》，“360个人图书馆”网： http://www.360doc.com/content/15/0127/17/652614_444236735.shtml。 2、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）。 3、《PPP项目合同指南(试行)》，《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）。
